地政主任歷盡新界政務滄桑 - 簡介《新界簡史》

區錦鵬
(1999年9月25日)

《新界簡史》1 的作者劉潤和博士是歷史及檔案管理學者, 退休公務員。曾任港香政府歷史檔案處主任, 香港歷史博物館 "日佔時期口述歷史研究計劃" 及區域市政局博物館 "新界編年史誌研究計劃" 研究員, 現為香港歷史博物館及區域市政局博物館名譽顧問。

劉潤和博士對新界的政務和地政的沿革有相當深入的研究。本書對新界的土地行政有一定的介紹。新界土地業權極為複雜, 一般的專業人士, 例如, 產業測計(量)師, 建築師,甚至有土地交易法律知識的律師等都不大了解其箇中特別奧妙之處, 以致其在處理新界土地的個案上, 作出失誤的判斷或錯誤的決定等的事件, 時有所聞。 據了解, 引起此等錯誤的因由, 主要還是源自香港的土地法實為「一港兩制」。 原來, 在 1898 年英國政府以不平等條約從中國的滿清政府手中取得「九龍大陸」(即後稱「新界」)後, 在接收現今的界限街以北的土地時, 曾遇到不少扺抗。當英國軍隊進駐新界平原一帶的當時, 特別在元朗, 青山及大埔遭遇到鄉民以武力抗擊。 經過幾天的浴血苦戰, 英軍終於強行佔領大部份的戰略據點。 經過此一役後, 英リH為了易於管治新界, 便用理民府的模式 2 , 透過鄉紳和村民代表等協助港英政府推行政務。 在土地、產業、婚姻 3 等制度方面,亦在一定的程度上,保留了一部份的中國法律(即大清律例)。 而一些原來的新界民俗習慣則仍可適用。 當然, 在維持大清律例和新界民俗習慣則仍可適用的同時, 港英政府亦同時逐部推行英式的法律制度和管治模式, 其最終目的是將新界納入與香港及九龍市區一致的英式土地法例。 可是這種管治模式令到新界發生極大的轉變, 而最主要的是在田土方面。 因為一夜之間, 新界原居民的土地產權由 "永業權" 變成 "官地陌符v", 從而引起官民在土地業權上的不斷紛爭,後患無窮 4 。 在第六章 "新界田土政策的演變與發展" 中, 作者扼要地闡述箇中法律上及田土政策的因由, 令讀者對錯綜複雜的新界田土法例得到一個比較清晰的概念。 書中亦有提及田土官員在新界的管治模式。 由當初英政府接管起直至六十年代末期, 新界的管治是以理民府制度來推行的, 而理民府亦是新界土地管理的主要模式 5。理民府的領導亦名「理民府」,其在土地管理方面的職能由田土助理 6 (即地政主任的前身)行使。田土助理 7 除管理土地外,還協助理民府治理新界。故其職責實包括以下的各種不同任務:
  1. 處理地政事宜;
  2. 向上級反映新界的利益訴求及代表鄉民向上級爭取這些利益;
  3. 解釋政府的施政計劃並爭取支持;
  4. 統籌各政府部門在新界的工作;
  5. 蒐集政治情報;
  6. 控制僭建的房屋 8 ;
  7. 鼓勵及協助地方發展 (包括各種建設地方的工程);
  8. 調解及仲裁糾紛;
  9. 協助發展教育;
  10. 組織各因緊急事故而來的救災工作;
  11. 處理社會福利事宜;
  12. 主持與駐港英軍的聯絡工作。

讀者可以了解到在 1982 成立地政總署之前, 地政主任 (當局在 1979 年將原地政助理的職銜易名為地政主任) 的工作是全方位的, 通才式的官員。 他們的接觸面極為廣泛。 需具有多方面的知識和人際技巧來協調各專家部門, 協助理民官管治新界, 而達致政通人和。

全書共八章。 作者由描寫英ヵ痍伎e的新界一設情況開始, 把英ヲF府如何在不平等條約下強行租借及占領新界, 進而建立管治新界的基礎的過程握要地紀錄。 而對新界行政架構的成長及鄉議局的在新界都市化中辦演的角式與轉變亦有詳盡的解析。 而新界田土政策的演變及發展, 以及新界經濟社會風貌的變遷亦在書中有不少的條分縷析的闡述。 全書高度濃縮大量資料, 看完本書之後, 讀者可以對新界的沿革有一個基本概念, 從而加深認識為什麼新界政策及田土法例與市區有種種異同之處。 這本書資料翔實但是輕鬆易讀, 亦有大量新界初期的圖片加插在內, 尤其是對剛在新界工作的地政從業員有莫大俾益。對資深的地政從業員來說,本書也可讓他(她)們對香港土地行政的發展和沿革,有進一步的認識。

全文完



註釋

  1. 劉潤和,新界簡史,三聯書店(香港)有限公司,第一版 (第一次印刷),香港,1999 年。
  2. 編者按: 所謂「理民府」制度,實有中國元代的「知縣」制度的痕跡。即除地方首長擁有一定的政治和統治權力外,還把被統治的人民分等級:「鄉紳」(元代的「士紳」)、「高級華人」 (「北人」)、「原村民」(「漢人」)、「非原村民」(「賤民」?)。地方首長賦予「鄉紳」等一些特殊權利和權力,以統治「原村民」和「非原村民」。這種制度還有一特式,就是所謂「地方首長」的「知縣」,亦只不過是中央政府的耳目,使中央政府可憑他而「知」地方的事務而已。這種制度利於異族統治,因為它在減輕並消磨反抗意志方面,是極為有效的。不過,英人除利用這種源出於中國的政治制度外,還以之混合英國本土的地方統治制度(並逐步向後者發展),來應用於「新界」,並在在無意中造就新界的特殊發展。
  3. 編者按: 在1971年前,香港的華人可按《大清律例》納妾。這種封建的婚姻制度,遭1971 年10月7日通過的《婚姻改革條例》廢除。該條例在1972年再經修訂,規定在1972年6月30日以前未經註冊的依中國習俗締造的婚姻必須重新進行註冊。
  4. 編者按: 港英政府把新界的土地業權從 "永業權" 變成 "官地陌符v"的土地制度,實有助香港的順利回歸祖國。因此制度實和內地的土地業權制度有一定吻合之處。
  5. 編者按: 地政和政務分流的「改革工程」, 至1984年中才完成。
  6. 編者按: 「地政助理」的前身名「田土監督」(Land Bailiff)。田土監督制度源出於英國中世紀的封建主制度和隨後的大莊園制度。其時的土地封建主或大莊園地主,多委任對佃農、土地、治安和稅(租)務等管理有專業知識的人士當田土監督,代他們管理其轄地內的佃農、土地、治安和徵收稅(租)務等事務。由於有此背境,故在香港新界其時或稍後的在香港新界工作的田土監督(地政助理、地政主任)等須要執行地政、政治、佃稅等等的任務,也是順理成章的事了。在香港新界,據說首位田土監督是由一名警務總督察兼任的。此點是否屬實,有待考證。
  7. 編者按: 不要小看「田土助理」(Land Assistant)一名。需知,按照香港的憲法文件的規定,港督(或現時的行政長官)在土地行政的編制上,也僅是「田土主任」(Land Officer)。 在實行理民府制度時,理民府亦以「助理田土主任」(Assistant Land Officer)來行使地政權力。現時的地政專員,在憲法上亦是「助理田土主任」。
  8. 在70年代中期以前,房屋署派有寮屋管制人員駐守各區理民府,受地政主任的節制。